引领江苏沿海地区加快发展的行动指南

——谈《江苏沿海地区发展规划》

国家促进中部地区崛起工作办公室副主任 国家发改委地区经济司司长 范恒山

《新华日报》(2009-08-21)

日前，国务院审议通过并正式批准实施国家发展改革委牵头编制的《江苏沿海地区发展规划》（以下简称《规划》）。这是在全国各族人民喜迎新中国成立60周年的重要历史节点上，应对当前国际金融危机、保持经济平稳较快增长、促进全国区域协调发展的一项重大举措，是指导今后一段时期江苏沿海地区加快发展的纲领性文件。

一、《规划》的战略意义

作为长三角地区的重要组成部分，江苏沿海地区南部毗邻我国最大的经济中心上海，北部连接环渤海地区，东与东北亚隔海相望，西连新亚欧大陆桥和长江黄金水道，是陇海兰新地区出海通道的战略要冲，区位优势独特，土地后备资源丰富，战略地位重要。党中央、国务院高度重视江苏沿海地区发展，胡锦涛总书记、温家宝总理等领导同志多次对该地区发展作出重要指示。根据领导同志的指示精神，去年8月，我委会同国务院有关部门组成联合调研组赴江苏沿海地区进行实地调研，组织开展了《江苏沿海地区发展规划》的编制工作，今年6月，国务院审议并原则通过，7月正式批准实施，这标志着江苏沿海开发开放上升为国家战略。加快江苏沿海地区发展，从小的角度看，涉及到江苏的南北、工农和城乡关系问题；从大的方面看，涉及到江苏与环渤海、长三角以及沿新亚欧大陆桥地区的关系问题。从国家战略层面来研究这一区域的重大战略和政策措施，推动这一区域又好又快发展，具有重大战略意义。

――有利于长三角地区产业优化升级和整体实力提升，进一步完善全国沿海生产力布局。加快江苏沿海地区发展，既可以缩小江苏南北差距，促进江苏经济社会全面协调可持续发展，培育我国东部重要的经济增长极，可以有效拓展长三角地区新的发展空间，缓解土地资源紧张状况，调整优化产业布局，进一步增强长三角地区整体实力和综合竞争力。加快江苏沿海地区发展，还有利于密切长三角与环渤海地区的经济联系，促进两大区域在更高平台上开展合作，生产要素在更大范围内合理流动，改革发展在更深层次上对接融合，进一步完善全国沿海地区生产力布局，形成互动并进、共同发展的新局面。

――有利于实施国家区域发展总体战略，服务带动中西部地区加快发展。改革开放以来，我国逐步形成了“深入推进西部大开发、全面振兴东北等老工业基地、大力促进中部地区崛起、积极支持东部地区率先发展”的区域发展总体战略。加快江苏沿海地区发展，既支持了东部地区率先发展，提升了东部地区整体发展水平，又可以增强陇海兰新沿线地区的出海大通道功能，有利于深入实施西部大开发和促进中部崛起战略，进一步加强东中西的经济交流和良性互动，为中西部地区提升对外开放水平、承接国际资本转移、参与国际分工合作创造更加有利的条件，推动区域协调发展，促进全国经济社会又好又快发展。

――有利于强化我国与新亚欧大陆桥沿线及东北亚地区的合作，提升江苏乃至全国整体对外开放水平。新亚欧大陆桥连接欧亚两大经济圈。加快江苏沿海地区发展，加快建设新亚欧大陆桥东方桥头堡，将进一步提升江苏、广大中西部地区乃至全国对外开放水平，有利于加强我国与欧洲、中亚、东北亚国家之间的沟通和联系，推动在更高层次上参与国际竞争与合作。

――有利于应对国际金融危机影响，保持国民经济企稳向好的势头。在中央一揽子计划的政策拉动下，我国经济运行出现积极变化。但经济回升的态势还不稳定、不巩固、不平衡，必须坚定不移地继续实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策，全面贯彻落实好应对国际金融危机的一揽子计划。贯彻落实好《江苏沿海地区发展规划》，符合中央促进经济又好又快发展的政策要求，不仅有利于江苏乃至全国的长远发展，在应对当前国际金融危机、保持经济平稳较快增长等方面也具有十分重要的意义。

二、《规划》的基本特点

《规划》立足推进江苏沿海地区又好又快发展，以实施重点开发、推动科学发展作为统领全文的主要基点，对改革发展、经济社会等各个方面进行了谋划布局，立意高远，内容丰富，重点突出，措施有力，具有十分鲜明的特点。

――立意高远。《规划》坚持以科学发展观为指导，全面阐述了江苏沿海地区独特的区位优势和较好的发展条件，在深入分析当前面临的发展机遇和挑战的基础上，站在推动长江三角洲地区产业优化升级和整体实力提升、服务带动中西部地区加快发展，促进全国区域协调发展的战略高度，明确提出了江苏沿海地区加快发展的指导思想、主要原则、战略定位、发展目标和具体措施。《规划》主题鲜明，立意高远，高屋建瓴，具有很强的战略指导性、现实针对性和实践操作性，充分体现了国家的整体布局，是当前和今后一个时期指导江苏沿海地区开发开放的纲领性文件，也是贯彻落实区域发展战略中的一个重要里程碑。

――内容丰富。《规划》包括序言和正文9章，总计约2.6万字，对江苏沿海地区的发展和改革等问题进行了系统阐述，思路清晰、目标明确、措施具体，体现了综合性、探索性、时代性和可操作性的有机统一。所谓综合性，就是《规划》内容比较全面，涉及到发展改革、经济社会、开放合作、生态建设、环境保护、体制创新、资金项目，等等；所谓探索性，就是《规划》在许多方面体现了思路超前和开拓创新的理念，如提出探索设立国家东中西区域合作示范区，鼓励在加强东中西合作等方面先行先试；所谓时代性，就是《规划》充分把握当前形势发展需要，所提出的思路和措施具有鲜明的时代特点，符合未来的发展方向和要求；所谓可操作性，就是《纲要》提出的目标切实可行、措施具体实在，能够落实到工作层面，可以有效解决实际问题，能够产生良好的效果，《规划》一旦得到全面实施，必将给江苏沿海地区发展带来崭新的局面。

――重点突出。江苏沿海地区发展能够得到党中央、国务院领导同志的高度重视，从而纳入到国家战略层面，一个重要的原因就是江苏沿海地区具有西连中西部地区的独特区位优势、海域滩涂丰富的资源优势。《规划》颇引人注目的一点，就是在深入分析区情的基础上，提出把加快建设新亚欧大陆桥东方桥头堡和促进海域滩涂资源的开发利用作为发展重点。一方面，明确要求加强以连云港港为核心的江苏沿海港口群建设，重点推进连云港港30万吨级深水航道等重大基础设施建设，加快构建现代化的综合交通运输体系，进一步完善口岸综合服务功能，不断提升新亚欧大陆桥东方桥头堡辐射带动能力。另一方面，《规划》以单独的章节，阐述了海域滩涂资源开发利用的范围、时序，明确了海域滩涂资源综合开发利用方向，提出了促进海域滩涂资源综合开发利用的政策措施。这一体例在其他的区域规划中是很少见的，充分体现了江苏沿海地区开发开放的一个重要特色。

――措施有力。保障措施是实施《规划》的重要抓手，《规划》从完善体制机制、加大政策支持、加强组织领导等方面，提出了实施《规划》的保障措施。在体制保障方面，《规划》提出深化行政管理体制改革，推进政府职能转变，加快市场一体化进程，增强经济社会发展活力；实施“引进来”与“走出去”相结合的对外开放战略，积极承接国内外产业转移，深化国内外区域合作，不断提升开放型经济发展水平。在政策保障方面，《规划》提出了具体的支持政策，如支持江苏沿海有条件的地区设立海关特殊监管区域，支持有条件的省级经济开发区和高新技术开发区升格为国家级开发区，支持重大基础设施项目建设，探索发展股权投资基金，设立政府创业投资引导基金，支持海域滩涂资源开发和低产盐田用途调整，支持探索设立国家东中西区域合作示范区等。在组织保障方面，《规划》从不同层面，对江苏省人民政府、国家发展改革委等国务院有关部门提出了具体而明确的要求，合力推动《规划》目标的顺利实现。

三、《规划》的主要内容

《规划》在深入分析江苏沿海地区发展条件、面临的战略机遇和挑战的基础上，审时度势，着眼全局，提出了江苏沿海地区发展的指导思想、战略定位、发展目标、重点任务。

――指导思想。高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻科学发展观，进一步解放思想、抢抓机遇、深化改革、扩大开放，充分发挥江苏沿海地区区位独特、土地后备资源丰富等比较优势，把建设新亚欧大陆桥东方桥头堡和促进海域滩涂资源合理开发利用作为发展重点，统筹城市与农村、陆地与海洋、经济与社会发展，着力优化空间布局，推进区域一体化发展，着力转变发展方式，建设资源节约型和环境友好型社会，着力保障和改善民生，加快构建社会主义和谐社会，着力加强区域合作，增强新亚欧大陆桥东方桥头堡的辐射带动作用，不断提高综合实力和竞争力，努力将江苏沿海地区建设成为我国东部地区重要的经济增长极，在区域协调发展和对外开放中发挥更大作用。

――战略定位。立足沿海，依托长三角，服务中西部，面向东北亚，建设我国重要的综合交通枢纽，沿海新型工业基地，重要的土地后备资源开发区，生态环境优美、人民生活富足的宜居区，成为我国东部地区重要的经济增长极和辐射带动能力强的新亚欧大陆桥东方桥头堡。我国重要的综合交通枢纽。以连云港港为核心，联合南通港、盐城港共同建设沿海港口群，进一步提高综合服务功能，成为我国重要的综合交通枢纽、陇海兰新沿线地区最便捷的出海通道和对外开放窗口，逐步形成亚欧之间重要的国际交通枢纽。我国沿海新型的工业基地。依托深水港口资源和现有产业基础，优先发展石化、造船等临港产业，加快发展装备制造、新材料、新医药等优势产业，推进传统产业全面升级，建设具有较强国际竞争力的新型工业基地。我国重要的土地后备资源开发区。立足海域滩涂资源丰富的独特优势，科学规划土地资源，积极探索有效的开发方式，合理划分农业、建设和生态用地空间，增强粮食安全保障能力，拓展长三角发展空间。生态环境优美、人民生活富足的宜居区。大力推进生态城镇建设，进一步优化人居环境，形成人与自然和谐相处的良好局面；积极发展社会事业，不断增强公共服务能力，提高城乡居民生活水平和质量，打造成为经济繁荣、社会和谐、生态良好的沿海宜居地区。

――发展目标。到2012年，人均地区生产总值超过40000元，产业发展基础更加坚实，先进制造业比重持续上升，城镇化率达到55%左右，人民生活水平和生活质量普遍提高，环境质量不断改善，整体上实现全面建设小康社会目标。到2020年，人均地区生产总值达到或高于东部地区平均水平，产业结构进一步优化，服务业比重大幅上升，人民生活更加富足，享有相对均等的基本公共服务，覆盖城乡的社会保障体系基本建成，城镇化率达到65%左右，到规划末期或更长一些时间初步实现现代化。

――重点任务。根据资源环境承载能力，结合区域总体功能定位，进一步调整优化空间布局，适度扩大城镇空间和农业生产空间，合理布局农村居住空间，保障生态空间，实现国土空间的集约利用和有效保护，形成“三极、一带、多节点”的空间布局框架，提出了加快江苏沿海地区发展五大领域重点任务。一是加快重大基础设施建设。本着适度超前的原则，大力加强交通、水利和能源等重大基础设施建设，重点建设以连云港港为核心的沿海港口群，进一步完善综合交通运输体系、水资源保障和防洪减灾体系、高效清洁稳定的能源保障体系，不断增强区域发展的支撑能力。二是构建现代产业体系。依托沿海三市现有产业基础和比较优势，建立区域产业分工体系，大力发展现代农业，加快建设国家重要的商品粮基地、农产品出口加工基地、农业观光休闲基地；大力发展高技术含量、高附加值的临港产业、优势和新兴产业，鼓励发展可再生能源和清洁能源；积极发展现代物流、研发与设计、金融与商务等服务业，构建以现代农业为基础、先进制造业为主体、生产性服务业为支撑的产业协调发展新格局。三是统筹城乡发展。推进城乡发展规划、基础设施、公共服务和就业社保一体化，促进公共资源在城乡之间均衡配置，生产要素在城乡之间自由流动，形成以工促农、以城带乡、城乡互动的长效机制。提升城镇发展水平，重点加快连云港、盐城、南通三个中心城市发展，逐步建成经济实力较强的特大城市，增强县级市和县城镇综合功能，培育壮大各类小城镇。加强社会主义新农村建设，扎实推进农村改革和发展，促进农民持续增收、农村持续繁荣。以促进基本公共服务均等化为目标，切实加强教育文化、科技人才、医疗卫生、就业和社会保障等公共服务建设，优化公共产品配置，不断提高公共服务和产品的供给能力。四是推进海域滩涂资源开发。发挥海域滩涂资源丰富的优势，科学编制海域滩涂开发规划，依法科学围填海域滩涂，高效利用围填形成的土地资源，统筹考虑农业生产、生态保护、产业开发和城镇建设。五是加强生态建设与环境保护。实施最严格的环境保护政策，强化自然保护区建设和重要湿地、饮用水源地保护，加强区域生态环境的共同建设、共同保护和共同治理，强化工业污染、生活污染和面源污染治理，切实加强环境监管，严把环境准入门槛，有效治理和控制环境污染。大力发展循环经济，大力推进节能、节水、节材和节地，加大资源回收利用，提高资源利用效率，建设资源节约型和环境友好型社会。

四、《规划》的实施原则

结合当前江苏沿海地区发展实际，在贯彻落实《规划》中应注意把握以下几个方面原则。

――因地制宜，错位发展。江苏沿海地区滩涂资源丰富，总面积占全国的1/4，每年仍以2万多亩的速度淤涨。《规划》提出到2020年规划围填270万亩海域滩涂，按农业、生态、建设用地分别占围填面积的60%、20%和20%安排，未来12年江苏沿海地区将新增农业、生态、建设用地162万亩、54万亩和54万亩，在全国耕地面积持续减少、建设用地日趋紧张的背景下，这是非常可贵的战略资源。要充分发挥这一优势，合理利用这一资源，因地制宜选择差别化发展道路。从江苏沿海地区内部看，连云港、盐城、南通三市市情特点也不尽相同，连云港西连我国中西部地区，区位、港口优势明显，是江苏沿海开发的龙头，战略定位高；盐城滩涂和岸线资源丰富，可运作的地域广泛，发展空间大；南通南接中国经济中心上海，西连长江黄金水道，拥有江海双重资源，区位条件好。贯彻落实好《规划》，就要充分发挥各地比较优势，结合现有产业发展基础，逐步建立区域产业分工体系，加快推进产业优化升级，促进错位发展，实现优势互补。

――合理分工，一体化发展。要统筹推进区域重大基础设施建设，形成分工合作、功能互补的综合交通、防洪保安、能源保障等区域一体化基础设施体系，充分发挥重大基础设施的综合效益和协同效应，尽量避免和减少重复建设与资源浪费，切实提高共建共享、互联互通水平。要最大限度地减少行政区域间的政策差异，打破行政垄断与地区封锁，实现生产要素的自由流动和资源的优化配置，加快建立符合市场经济要求、有利于一体化发展的体制机制。要切实加强产业布局、生态建设与环境保护等方面的联合与协作，共同推动江苏沿海地区形成两性互动、互为支撑、一体化发展的新格局。

――互利共赢，合作发展。下一步的发展中，江苏沿海三市之间既有竞争又有合作，但更重要的是合作。三市需要共同处理好竞争与合作的关系，促进互利共赢，让《规划》效应进一步显现和放大。要建立健全区域发展合作机制，协商解决跨市域的重大问题，合力推进事关区域发展的重大建设项目，促进三市协同发展，共同打造我国东部地区重要的经济增长极。同时，还要跳出行政区域的界限，以更广的视角审视整个江苏沿海地区的发展，切实加强与周边地区、泛长三角地区、中西部地区乃至新亚欧大陆桥沿线国家及东北亚地区的交流与合作，创新区域合作机制，在合作共赢中谋求新的发展。

――后发先至，跨越发展。江苏是我国东部发达地区，经济总量大，整体实力强，发展水平高，但也存在区域发展不平衡的问题。《规划》提出，把江苏沿海地区建设成为我国东部重要的增长极，并就产业发展、生态建设和环境保护等方面内容作出了部署。要加快推进重大基础设施建设，打通江苏沿海地区的诸多发展瓶颈，切实加强生态建设和环境保护，坚定不移地走新型工业化道路，跨越“先污染、后治理”的粗放型发展阶段，不断提升江苏沿海乃至苏北地区的整体实力和综合竞争力，改善江苏南北经济社会发展不平衡的状况，促进区域协调发展。同时，《规划》作为重大的区域发展政策，将进一步扩大江苏沿海地区的对外影响，更好地吸引和扩大社会投资。我们注意到，江苏省人民政府前不久在日本、韩国和国内举办的投资说明会，引起了企业界的强烈反响，签订了一大批投资项目，这都是《规划》带来的社会效应。但要让《规划》明确的诸多“利好”变为现实，还需要江苏沿海三市将自身努力与国家政策支持相结合，行政推动和市场调节相结合，充分发挥地方比较优势，因地制宜选择发展路径，努力加快地方经济发展。

五、《规划》的落实机制

蓝图已经绘就，关键在于落实。要充分认识贯彻实施《规划》的长期性和艰巨性，全面分析各方面的有利条件，积极应对面临的困难和挑战，以更大的决心、更多的努力，加强领导，精心筹划，周密部署，稳步推进。

――认真学习，准确把握《规划》的精神实质。这是贯彻实施《规划》的必要前提。要通过学习，深刻领会加快江苏沿海地区发展对促进全国区域协调发展的战略意义，进一步增强实施《规划》的使命感和责任感；要通过学习，深刻领会《规划》提出的指导思想、发展原则、功能定位、空间布局和发展目标，进一步明确江苏沿海地区发展的总体思路和基本方向；要通过学习，深刻领会《规划》确定的重点领域，进一步明确江苏沿海地区在产业发展、基础设施、社会建设、生态环境、开放合作等领域的具体要求。只有通过深入系统地研究和学习，切实把思想统一到《规划》要求上来，才能真正把《规划》贯彻好、实施好。

――结合实际，制定实施《规划》的具体方案。这是贯彻实施《规划》的基本要求。要针对发展中存在的瓶颈制约，大力推进现代交通运输体系等基础设施建设，不断完善新亚欧大陆桥东方桥头堡综合功能，切实增强服务和带动中西部地区发展的能力；要针对发展中面临的突出问题，提出建立现代产业体系、完善产业布局、壮大经济总量的具体措施，尽快建成我国沿海发展的新一极；要结合沿海三市的比较优势和发展基础，合理确定区域产业分工，推动错位发展；要进一步加大对江苏沿海地区的支持力度，推动资金、产业、人才加快向沿海三市集聚，缩小南北地区差距，促进全省区域协调发展；要大力推进海域滩涂资源的综合开发利用，积极研究并制定建设资源节约型、环境友好型社会的具体措施，进一步增强可持续发展能力。

――加强领导，明确实施《规划》的相关责任。这是贯彻实施《规划》的重要保障。要明确实施《规划》的责任体系，江苏省人民政府是实施《规划》的第一责任人，省相关部门和沿海三市要按照分工各司其责、认真细化并分解贯彻实施《规划》的具体责任，确保政令畅通、协调有力。要建立健全考核机制和责任追究机制，对《规划》确定的重点事项，要明确推进进度和责任主体，确保各项工作任务落到实处。要加强协调配合，整合各方面的力量，共同推进《规划》的贯彻实施。

――及时跟踪，加强实施《规划》的监督评估。这是贯彻实施《规划》的关键环节。要密切关注《规划》的实施进程，切实加强对贯彻落实工作的督促检查，针对实施过程中出现的新情况、新问题，及时组织力量进行研究，提出解决方案。要建立健全《规划》实施的评估机制，适时开展对《规划》实施情况的跟踪分析和动态评估，重大问题要及时向国务院报告。

国家发展改革委作为《规划》牵头编制单位和国家宏观调控部门，在加快江苏沿海地区发展中负有重要责任。我们将结合自身职能，在已有工作的基础上，加强对《规划》实施情况的监督和评估，统筹协调相关政策，并及时帮助研究解决《规划》实施中出现的问题，共同把《规划》贯彻好、实施好，共同推动江苏沿海地区又好又快发展。